Privat vor Staat
Recht Aktuell: Ausbildungsmessen - worauf Kommunen achten müssen
Die Rahmenbedingungen zum Thema Ausbildungsmessen
1. Die gesetzliche Ermächtigung und kommunalwirtschaftsrechtliche Zulässigkeit
Die Bundesagentur für Arbeit (nachfolgend „BA“) ist nach § 368 SGB III für die Durchführung der Aufgaben nach dem SGB III verantwortlich. Die regionalen Agenturen für Arbeit (nachfolgend „AfA“) sind nur unselbstständige Organe der BA, d.h. bei der Veranstaltung von Ausbildungsmessen handelt die BA letztlich selbst.
Zu den Aufgaben der BA gehört nach § 2 Abs. 1 SGB III die Vermittlung von Ausbildungs- und Arbeitsangeboten an Arbeitnehmer und Arbeitsuchende. Die Vermittlung in Ausbildung oder Arbeit umfasst alle Tätigkeiten, die darauf gerichtet sind, einen Ausbildungs- oder Arbeitsuchenden zur Begründung eines Ausbildungs- oder Arbeitsverhältnisses mit einem Arbeitgeber zusammenzuführen, vgl. § 35 Abs.1 S.2 SGB III. Dazu gehören beispielsweise auch vorbereitende Handlungen, wie der Besuch einer Ausbildungs- oder Jobmesse.
Handelt es sich also um eine „reine“ Ausbildungsmesse, die dazu dient, Ausbildungsinteressenten und -anbieter zusammenzuführen, zu informieren und zu beraten, bewegt sich eine AfA bzw. die BA innerhalb ihrer gesetzlichen Aufgabenwahrnehmung.
Sollten allerdings mit der Messe über die reine Förderung der Berufswahl- und -ausbildung hinausgehende Zwecke verfolgt werden, etwa indem sie als Werbe- oder Marketingveranstaltung der BA selbst genutzt wird, handelt die BA nicht mehr innerhalb ihrer gesetzlichen Aufgabenwahrnehmung. Dies wäre beispielsweise dann der Fall, wenn auch andere Produkte oder Dienstleistungen präsentiert würden, die keinen direkten Bezug zur Berufswahl oder-ausbildung haben. Da diese Abgrenzung stets einzelfallbezogen vorzunehmen ist, kann jedenfalls nicht pauschal gesagt werden, dass AfA unter keinen Umständen Ausbildungsmessen veranstalten dürfen.
Jobcenter werden nach § 6d SGB II die „gemeinsamen Einrichtungen“ aus § 44b SGB II genannt, die zur einheitlichen Durchführung der Grundsicherung für Arbeitssuchende von der BA und einer Kommune gebildet wurden. Das Jobcenter ist eine eigene Behörde, deren genaue Rechtsform zwar umstritten, aber für die hiesigen Betrachtungen nicht weiter von Belang ist.Das Jobcenter ist nicht selbst Leistungsträgerin der Grundsicherung, sondern nimmt nur in ihrer sog. „Wahrnehmungszuständigkeit“ die Aufgaben der Leistungsträger (das sind die BA und die Kommunen, vgl. § 6 Abs. 1 SGB II) wahr. Die Leistungsträger sind nach dem SGB II für die Grundsicherung verantwortlich und damit auch das Jobcenter als ausführende Behörde. Die Aufgabenwahrnehmung nach dem SGB II umfasst aber gerade nicht die Vermittlung von Ausbildungs- oder Arbeitsstellen. D.h. auch das Veranstalten einer Ausbildungsmesse fällt nicht in den Aufgabenbereich eines Jobcenters.
Das Haushaltsrecht und die Fördermittelvorgaben
Die AfA sind als öffentlich-rechtliche Körperschaften dem Haushaltsrecht unterworfen, ebenso wie die Jobcenter, welche in gemeinsamer Trägerschaft der BA und der Trägerkommune stehen. Das Haushaltsrecht legt ihnen bestimmte Vorgaben und Grenzen für die Verwendung ihrer Mittel auf. Dies bedeutet, dass sie z.B. die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten müssen, dass sie ihre Einnahmen und Ausgaben nachvollziehbar dokumentieren müssen und dass sie ihre Haushaltspläne und
-rechnungen von der BA und dem Bundesrechnungshof bzw. der kommunalen Rechnungsprüfung prüfen lassen müssen. Dies könnte Auswirkungen auf die Ausrichtung von Ausbildungsmessen haben, wenn z.B. die Kosten der Messe die erwarteten Einnahmen oder den Nutzen für die Berufswahl und Berufsausbildung übersteigen, wenn die Messe nicht ausreichend geplant, versichert oder kontrolliert wird oder wenn die Messe nicht in den Haushaltsplan eingestellt und genehmigt wird. Zwar sind solche Verstöße gegen reines Innenrecht nicht durch Wettbewerber justiziabel. Aber aufsichtsbehördlich und von Seiten der Rechnungsprüfung können sie unangenehme Fragen aufwerfen.
Daran anknüpfend ist darauf hinzuweisen, dass wenn die AfA oder das Jobcenter für die Veranstaltung einer Ausbildungsmesse bereitgestellte Fördermittel nutzen, sie sich an die Vorgaben der Allgemeinen Nebenbestimmungen zum Fördermittelbescheid halten müssen. Vorstellbar sind eine transparente und gleichheitsrechtliche Auswahl der Aussteller sowie vergaberechtliche Vorgaben bei Drittbeauftragungen. Letztlich kommt es aber auf den konkreten Inhalt des Fördermittelbescheids an, um zu beurteilen, ob durch Verstöße gegen dessen Vorgaben die teilweise oder vollständige Rückforderung von Fördermitteln zuzüglich Zinsen in Höhe von 5% über dem Basiszinssatz vom Zeitpunkt der Gewährung an seitens des Fördergeldgebers droht.
Stichwort: Wettbewerbsreccht bei Ausbildungsmessen
An ihre Grenzen stößt die Veranstaltung und konkrete Ausgestaltung von Ausbildungsmessen durch AfA und Jobcenter spätestens bei den wettbewerbsrechtlich zu beachtenden Vorgaben. Grundsätzlich sind Hoheitsträger zwar nicht an das Wettbewerbsrecht gebunden, wenn sie in ihrer eigentlichen hoheitlichen Funktion tätig werden, weil dann grundsätzlich schon kein Wettbewerb besteht. Bieten sie allerdings Leistungen an, die ebenso von privaten Anbietern erbracht werden, wie beispielsweise im Bereich der Veranstaltung von Ausbildungsmessen, treten sie mit den Privaten in einen Wettbewerb ein und sind dem Wettbewerbsrecht unterworfen.
a) UWG
Das UWG verbietet unlautere geschäftliche Handlungen, § 3 Abs. 1 UWG. Damit dieses Gesetz auf die Tätigkeit der AfA oder Jobcenter auch Anwendung findet, müssten diese bei der Veranstaltung der Messen „geschäftlich“ i.S.d. § 2 Abs. 1 Nr. 2 UWG handeln. Das Handeln der öffentlichen Hand muss dafür in einem objektiven Zusammenhang mit der Förderung des Absatzes oder Bezugs von Waren oder Dienstleistungen zu Gunsten des eigenen oder eines fremden Unternehmens oder mit dem Abschluss oder der Durchführung eines Vertrags über Waren oder Dienstleistungen stehen. Die öffentliche Hand muss sich also erwerbswirtschaftlich und gerade nicht zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe betätigen.
Konkret bedeutet dies solange keine Bindung an das UWG, wie das Veranstalten der Messe dem Aufgabenkreis (s.o.) der Einrichtungen entspricht, also insbesondere der Förderung der Berufswahl und -ausbildung im Fall der AfA. Zum Aufgabenkreis der Jobcenter gehört die Vermittlung von Ausbildungen gerade nicht, so dass die Veranstaltung von Ausbildungsmessen durch Jobcenter stets den Anforderungen des UWG entsprechen muss. Sobald aber – auch im Falle der Veranstaltung von Ausbildungsmessen durch die AfA – wirtschaftliche Interessen im Vordergrund stehen, etwa das Erzielen von Einnahmen oder die Steigerung des Bekanntheitsgrades der AfA bzw. des Jobcenters (Werbung), ist das UWG anwendbar.
In diesen Fällen dürften insbesondere die öffentlichen Mittel nicht zweckentfremdet werden, um die Preise der Konkurrenz zu unterbieten. Dieses Verhalten ist nach § 4 Nr. 4 UWG dann unlauter, wenn die Preisunterbietung aus öffentlichen Mitteln finanziert wird, die der öffentlichen Hand zur Erfüllung eines anderen öffentlichen Zwecks zufließen, und die Kosten der Preisunterbietung auf Dritte abgewälzt wird, wie z.B. den Steuerzahler im Falle von AfA und Jobcenter oder auch den Beitragszahler, wie bspw. im Fall der Industrie- und Handelskammern, die sich bisweilen auch in dem Umfeld der Ausbildungsmessen zeigen.
b) Grundrechte
Sowohl die AfA als auch die Jobcenter treten im Rahmen ihrer Tätigkeit stets – und damit auch beim Veranstalten einer Ausbildungsmesse – als Träger staatlicher Gewalt auf. Deshalb sind sie gem. Art. 1 Abs. 3 GG an die Grundrechte gebunden. Die Grundrechte gelten auch unabhängig eines wettbewerbsrechtlichen Kontextes. Bei der Veranstaltung von Messen müssen die AfA und die Jobcenter insbesondere den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz und das damit verbundene Diskriminierungsverbot aus Art. 3 Abs.1 GG beachten. Das bedeutet, dass sie die Nachfrager ihrer Leistung (also die Aussteller auf den Messen oder auch die Besucher) nicht ohne einen sachlich gerechtfertigten Grund unterschiedlich behandeln dürfen. Grundsätzlich muss damit jeder Aussteller Zugang zu ihren Messen erhalten.
c) Vergaberecht
Soweit AfA und Jobcenter Dienst- und Lieferleistungen Dritter in die Veranstaltung von Ausbildungsmessen einbinden, sind diese Leistungen vergaberechtskonform im offenen Wettbewerb zu beschaffen. Das gilt für den Fall der Beschaffung von Messetechnik, von Reinigungs- oder Versicherungsleistungen, etc. genauso wie für den Fall, dass die gesamte Durchführung der Messe an Dritte beauftragt werden soll.
d) Europäisches Beihilferecht
Darüber hinaus müssen AfA und Jobcenter darauf achten, dass sie keine unzulässigen Beihilfen oder Subventionen erhalten oder gewähren, die den Wettbewerb verfälschen oder behindern könnten. Dies könnte z.B. der Fall sein, wenn die Messen aus öffentlichen Mitteln finanziert werden oder wenn die Agenturen für Arbeit ihre eigenen Leistungen unter den marktüblichen Preisen anbieten.
In der ersten Variante kommen AfA und Jobcenter selbst als unberechtigte Beihilfeempfänger in Betracht, soweit ihre Tätigkeit als Ausrichter von Ausbildungsmessen durch öffentliche Mittel quersubventioniert wird, weil die Tätigkeit selbst nicht kostendeckend verrichtet wird und somit durch (zweckentfremdete) Mittel finanziert wird, die AfA und Jobcentern zur Erfüllung eines anderen öffentlichen Zwecks zufließen. In der Quersubventionierung der Ausrichtertätigkeit von AfA und Jobcentern Ausbildungsmessen betreffend mit staatlichen Mitteln kann durchaus eine solche Beihilfe liegen, denn sie erfolgt selektiv, also nur den AfA und Jobcentern, nicht aber den privaten Anbietern gegenüber und verfälscht dadurch den Wettbewerb. In grenznahen Gebieten ist aufgrund der Arbeitnehmerfreizügigkeit, die Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten das Recht gibt, ihren Arbeits- und damit auch Ausbildungsplatz innerhalb der EU frei zu wählen, auch der innergemeinschaftliche Markt der Veranstaltung von Ausbildungsmessen betroffen. Je nach Höhe der für die Veranstaltung(en) von Ausbildungsmessen durch die AfA und Jobcenter verwendeten Mittel ist deren Qualifizierung als Beihilfe damit keineswegs ausgeschlossen.
Beihilfen sind nach dem EU-Beihilferecht grundsätzlich bei der Kommission anzumelden (sog. Notifizierungspflicht, Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV). Solange eine anmeldepflichtige Beihilfe nicht von der Kommission genehmigt wurde, darf sie nicht gewährt werden (sog. Durchführungsverbot, Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV). Dies soll gewährleisten, dass die Wirkungen der Beihilfe nicht eintreten, bevor die Kommission diese prüfen konnte. Es ist kaum anzunehmen, dass eine entsprechende Notifizierung der Förderung von Ausbildungsmessen der AfA und Jobcenter erfolgt ist.
Von der Notifizierungspflicht ausgenommen sind sog. De-minimis-Beihilfen. Denn bei geringfügen Beihilfen wird davon ausgegangen, dass sie keinen Einfluss auf den Wettbewerb und den Handel des Binnenmarkts der Europäischen Union haben. Die Voraussetzungen für die Ausnahme von der Notifizierungspflicht ergeben sich aus der sog. De-minimis-Verordnung. Der allgemeine De-minimis Höchstbetrag, den ein Beihilfeempfänger in einem Zeitraum von drei Jahren pro Mitgliedstaat erhalten darf, wurde zum 01.01.2024 von EUR 200.000 auf EUR 300.000 erhöht. Bei dem Zeitraum von drei Jahren ist bei jeder neuen Gewährung einer De-minimis Beihilfe die Gesamtsumme der in den vergangenen drei Jahren gewährten De-minimis Beihilfen heranzuziehen, d.h. ein rollierender Zeitraum. Während es noch möglich erscheint, dass die Finanzierung sporadischer kleinerer Ausbildungsmessen einzelner Jobcenter unterhalb dieser De-minimis-Grenze liegt, ergäbe sich eine klare Überschreitung der De-minimis-Grenze, wenn man die BA als letztverantwortlich für sämtliche durch die AfA durchgeführten Ausbildungsmessen ansehen und insoweit auf die Gesamtmittel abstellen würde, die staatlicherseits in die Veranstaltung solcher Messen zwecks Refinanzierung fließen.
Rechtswidrig gewährte Beihilfen müssen zurückgefordert werden, verzinst vom Zeitpunkt ihrer Gewährung an. Der Vollständigkeit halber sei auch darauf hingewiesen, dass die Gewährung einer rechtswidrigen Beihilfe auch Ansprüche Dritter, insbesondere von Wettbewerbern, nach sich ziehen kann. Die Möglichkeit von Konkurrenten, auf Rückforderung der Beihilfe durch den jeweiligen Mitgliedstaat zu klagen sowie Schadensersatz gegenüber der beihilfengewährenden staatlichen Stelle wegen rechtswidriger Beihilfengewährung geltend zu machen, wurde im deutschen Schrifttum lange Zeit kontrovers diskutiert. Inzwischen hat der BGH in seinen Grundsatzurteilen vom 10.02.2011 zu den Flughäfen Frankfurt-Hahn (Az. I ZR 136/09) und Lübeck (Az. I ZR 213/08) entschieden, dass Wettbewerberklagen zur Geltendmachung von Rückforderungs-, Unterlassungs- und sogar Schadensersatzansprüchen gegen den Beihilfengeber vor deutschen Zivilgerichten zulässig sind. Der BGH hat den Schutzgesetzcharakter von Art. 108 Abs. 3 S. 3 AEUV i.S.v. § 823 Abs. 2 BGB in den vorgenannten Urteilen eindeutig bejaht. Außerdem stellt – so die Rechtsprechung des BGH – Art. 108 Abs. 3 AEUV eine Marktverfahrensregelung i.S.v. § 3a UWG dar. Rückforderungs-, Unterlassungs- und Schadensersatzansprüche von Wettbewerbern des Beihilfenempfängers gegenüber dem Beihilfengeber sind daher möglich.
Offen sind weiterhin die für die Bestimmung der anspruchsberechtigten Konkurrenten maßgeblichen Kriterien und die Berechnungsgrundlage möglicher Schadensersatzansprüche. Höchstrichterlich noch ungeklärt ist zudem die Frage, inwiefern Wettbewerbern Amtshaftungsansprüche gegen die öffentliche Hand auf Grundlage von § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG zustehen. Dementsprechend besteht grundsätzlich auch das Rechtsrisiko, dass eine rechtswidrige Beihilfe dazu führt, dass private Veranstalter von Ausbildungsmessen Ansprüche geltend machen.
Das Fazit:
Nach alledem ist die Veranstaltung von Ausbildungsmessen zu nicht marktgerechten Bedingungen auf der Grundlage von Quersubventionierungen mit beachtlichen Rechtsunsicherheiten behaftet, deren dauerhafte Ignoranz AfA und Jobcenter teuer zu stehen kommen kann. Staatliche Institutionen sind gut beraten, die Ausgestaltung solcher Aktivitäten in Konkurrenz zu privaten Anbietern wettbewerbsrechtlich abzusichern.
